高校综合改革 

 

随着以“985工程”和“211工程”为代表的第一轮教育改革红利基本释放完毕。历经17年发展，中国顶尖高校也到了突破瓶颈、重新洗牌的时刻。十九大会议结束以来，习近平总书记所作的报告中的新提法、新理念和新思路，尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想，在全国各地都掀起了热议。一些高校管理改革举步维艰，其中一个重要原因就是决策机制处于平衡态，需要引进“外脑”。管理咨询机构以其专业、独立、公正与独特性，有望成为高校重要且有效的顾问。

在当前深化高等教育领域综合改革和简政放权、优化服务、放管结合的背景下，应当坚持上下联动、内外兼顾、多管齐下、综合施策的原则，着力理顺好三个关系，分别从人才培养模式、大学治理体系和教育管理体制由微观、中观到宏观的三个层面推进大学教育的改革创新发展。一是要理顺人才培养与科学研究的关系，进一步推进人才培养模式改革创新。二是要理顺大学行政权力和学术权力的关系，进一步推进大学现代治理体系改革。三是理顺大学管、办、评的关系，进一步推进高等教育管理体制改革。

           为什么改？——“这是一场使命驱动的改革”

在教育领域开展综合改革，提高教育服务社会经济发展的水平，是国民经济发展、全面深化改革的迫切需要。当前，中国高等教育已经站在了一个全新的历史起点上，抓住机遇，全面深化高等教育综合改革，是破解高等教育深层次矛盾的必然要求。

这是一场使命驱动的改革。中智库认为，当前，我国正处在经济转型期和和平发展的战略机遇期，对于大学发展来说，能否抓住这个战略窗口期，实现发展模式的根本调整，是一个极大的挑战。

中智库公司认为高等教育实现了大众化的伟大跨越，目前进入新的发展阶段。学校软环境建设特别是在治理架构、人事制度、人才培养机制、科研体制、资源约束上受到的制约日益增强，如果不全面深化改革，在发展模式上有所突破，就很难摆脱当前传统的相对封闭、粗放、资源投入型的发展模式，人才培养质量和科技创新能力将很难再有新的全面提升。

中智库认为在当前，随着高校外围社会环境改革进入深水区，好解决、好克服的问题大多已经改革，剩下的都是难啃的“硬骨头”。这些“硬骨头”都是关系治理核心的关键问题，就在眼前，绕不过去，必须要啃。在此过程中，迫切需要高校从单项改革转变为综合改革，从增量改革推进到存量改革，从表层改革深化到深层改革。

 

           改什么？——以“评价”为切入点

如果说，以往高等教育领域的单项改革是一首刚劲有力的钢琴独奏曲，那么，高等教育综合改革就如同一曲气势磅礴的交响乐，而评价就好比是“指挥棒”。

中智库公司认为，“评价”从来都不是一个简单的价值衡量，更是一种价值导向和理念引领，对大学的发展有着重要的引导、激励和监督作用，并直接影响到教育资源的配置。

“评价”关乎大学、政府、社会多方面的利益，实实在在地影响着学校、教师、学生的发展，如何才能形成分类、多元、科学的评价体系，实现高等教育整体结构和功能的优化，全面深化高等教育综合改革？

中智库认为，高校要切实推进管办评分离，进一步完善政府管理模式、扩大和落实高校办学自主权、规范和完善社会评价，努力形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的新格局。

就大学评价而言，要改善大学评价指标体系，把人才培养质量作为对大学评价的最重要内容，通过分类评价推动高校分类发展，破解“千校一面”的局面，引导不同高校办出特色，以科学评价为基础，通过绩效拨款，引导高校内涵发展，以提高质量。

就教师评价而言，要强化立德树人这一根本使命，将师德和人才培养质量作为教师评价体系的硬性指标，建立教师分类评价体系，推进教师分类管理，将发展性评价与奖惩性评价相结合，促进教师职业发展。

就学生评价而言，推进差异性、多样性、发展性评价，激发学生的学习兴趣和学习动力，促进学生全面而富有个性的发展，推进分类分行业评价，探索学生自我评价，强化学生主体意识、自我认知能力和自我发展能力。

 

           怎么改？——因校制宜，注重制度创新

高等教育发展的历史证明，一流大学的建设从来都不是靠简单复制取得的，关键在于制度创新。

中智库公司认为，中国高校中每所学校的情况都不一样，推进高等教育综合改革，必须要充分体现多样性，结合学校的实际情况，探索不同的模式。

我们认为，尽管学校的综合改革千头万绪，但要清醒地认识到，体制机制改革是带动其他各项改革向前有序推进的火车头，要通过制度建设，有效协调党委和行政的关系、学校和院系的关系、教学与科研的关系、教师与学生的关系、中心工作与后勤保障的关系等各方面关系，使各办学要素有机统一、形成合力，实现治理结构和治理能力的现代化，转变粗放型发展模式，走以提高质量为核心的内涵式发展道路。

为加快特色高水平大学建设，高校应以章程建设为统领，推动学校全面深化改革，打破原有的传统制度框架，重点突出体现学校核心价值追求的卓越教育制度、以学生为本的学生权益制度、以学术引领学校发展的学术权力制度、三大行业和社会广泛参与的民主管理与监督制度等，着力构建与建设特色高水平大学和现代大学制度相适应的制度体系。

中智库公司同时认为，高等教育综合改革是一项涉及长远、牵动全局的重大任务，具有系统性、艰巨性和长期性的特点，但我们要有信心承担起综合改革历史任务，率先走出一条中国特色的一流大学建设道路，为国家高等教育改革发展发挥示范引领作用。

 

           中智库公司高校改革案例研究

新一轮高校综合改革较好地体现了高校自主办学的特点。中智库公司通过对所选取五所具有代表性的高校综合改革方案进行分析研究，发现现阶段我国高校综合改革主要聚焦在现代大学制度建设、人事制度改革、人才培养模式改革、学科科研管理机制改革、资源配置改革等关键领域，并且各领域已经基本形成明确的改革方向和价值取向；同时各高校在改革策略上充分立足实际，这些为其他的高校开展综合改革提供了有益借鉴。

关键词： 高校综合改革 人才培养 人事制度改革

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布拉开了新一轮高等教育综合改革的序幕，将“到2020年基本实现教育现代化”作为教育改革发展的战略目标；党的十八大、十九大，明确了新一轮高等教育综合改革的方向和原则，分别从简政放权和依法治校两个层面对高等教育综合改革提出了指导性意见。一些高校在此背景下，抢抓机遇，先行先试，积极推进综合改革。由于本轮综合改革的基本方式是先由各高校自主制订方案，再由教育行政部门审核备案，所以高校“自主办学”的味道更为浓厚。这种自下而上的综合改革路径，让人们对高校“自主设计”的改革内容充满了更多期待。我们将重点考察部分高校的综合改革方案，分析此轮高校综合改革的重点领域和基本趋势，以期对后来改革的高校提供借鉴。

 

一、 研究对象的选取

 

为全面了解各高校的改革情况，作者通过网络、电话、实地走访等多种方式搜集相关信息和数据，经过分析得出：从现阶段改革进程来看，少数高校的综合改革思路较为成熟，向教育部提交的改革方案已获批准并进入到实质改革阶段；大多数高校尚处于改革方案的制定或研磨阶段；还有少部分高校改革进程较为缓慢，尚没有初步的改革方案。而从这三类高校的地域分布情况来看，处于高等教育发达地区或东部沿海地区的高校改革进程相对较快，其改革措施也具有一定的引领示范和借鉴意义。

中智库公司选取B、Q、S、D、N五所高校，其基本情况如下：B和Q为国内顶尖大学，S为C9行列中的“985”高校，D为部属“211”高校，N为省属“211”高校。五所高校具有以下特点：在地域分布上，均处于东、中部教育较为发达、综合改革启动较早的地区；在学校类型上，既有国内综合性的顶尖高校，也覆盖了具有行业特色的高校；在学校层次上，主要集中在“985工程”大学和“211工程”大学，其中既有教育部直属高校，也有省属高校；在综合改革工作开展方面，都已制定出较为具体完善的综合改革方案。综合考虑以上因素，我们确定的五所高校基本能够反映出现阶段我国高校综合改革工作的整体水平和情况。

 

二、 五所高校综合改革的重点内容分析

 

中智库公司通过对五所高校的综合改革方案对比来看（见表1），其改革内容都是从各自学校的学科特点和办学实际出发，一般由六到九大部分组成，其中比较集中的改革内容包括现代大学制度、人事制度、人才培养模式、学科科研体制机制及资源配置体制机制改革五大方面。我们以此为研究对象，着重分析各高校在这五大方面的改革策略，并进一步探究归纳改革趋势，以期为其他高校综合改革提供有益参考和借鉴。

（一） 现代大学制度建设：以构建校内外新型关系为核心

中智库认为，应该将现代大学制度建设（管理体制改革）作为首要内容而提出。从各校改革的具体内容分析，本部分改革趋势主要是对内不断完善学校内部治理结构，对外进一步落实或争取高校办学自主权，建立与政府、社会的新型关系（见表2）。

 

现代大学制度的建设重在处理好校内、校外两个关系，即明确不同主体的权力边界，在不同层面贯彻落实简政放权基本政策。从校内治理来看，在本轮改革中，各高校均以“如何权衡行政与学术关系”这一问题为核心，提出要在继续坚持“党委领导下的校长负责制”的基础上，不断完善学术权力体系架构，充分发挥学术委员会（教授委员会）在各层面学术事务中的职能；与此同时，在十九大精神的指导下，各高校也将“依法治校”“民主治校”视为建设现代大学制度的重要路径，提出要制定落实学校章程，完善各类规章制度，依法行使各项办学自主权，加强教代会、学代会等组织在依法参与学校民主管理和监督方面的重要作用。从与校外关系来看，“简政放权”“社会参与”是核心内容。部分高校在现有办学自主权基础上提出要强化政府宏观治理职能，探索政府“负面清单”管理模式，进一步向国务院教育行政部门及其他与高等教育相关部委争取在人才培养、科学研究、社会服务等方面更多的自主权，如自主决定招录方式、自主授予学位、自主确定教育收费标准等；此外，积极引入第三方评价机制，促进管办评分离，争取更多的社会支持，接受社会监督也是此轮高校综合改革的主要内容和趋势。各校在改革方案中都突出强调了健全董事会机构及其制度建设、完善信息公开制度等具体改革举措。

（二） 人事制度改革：关键在于分类管聘、绩效考核

中智库认为，人事制度改革与学校整体改革，特别是学校内部治理结构的关系比以往任何时候都更加密切。从五所大学的综合改革方案来看，人事制度改革都被作为重点改革内容之一而提出。从各校改革的具体内容分析，本部分改革趋势主要是建立教师分类基础上的聘用制度和相应的评价机制，完善以绩效为基础的薪酬分配方式和激励机制（见表3）。

 

 从分类管理方面来看，各大学均提出将教师进行分类管理和评价，其中多以教学型、教研型和科研型三类为主。从聘任方式来看，以Q大学为例，学校对教研系列职位按照无固定期限预聘制（预聘—长聘制）管理，对教学系列职位按照事业单位聘任制实施合同管理，对研究技术系列职位按固定期限合同聘任，每次合同期限一般为三年，合同期满根据聘期评估情况、科研工作需要和研究项目资金来源情况可终止合同或续聘。从考核激励机制来看，各校也都根据不同的分类制定了不同的薪酬体系，主要趋势为采用以岗位绩效工资为主体，年薪制、协议工资制、项目工资制并存的多元收入分配体系。如以B大学为例，教研系列教师全面实施基本年薪制度，教学系列教师实施岗位绩效工资制和专项岗位津贴制度，研究技术系列教师在实行岗位绩效工资制的基础上探索实行人力成本核算和补偿制度。此外，各高校也都积极建立高端人才的培养、引入机制，通过加大引育力度、构建终身发展体系、提升对外交流规模和质量、加强各种福利保障体系建设等措施完善人才队伍建设。

（三） 人才培养模式改革：放在重中之重位置，强调“以学生为中心”

党的十九大报告明确把“创新人才培养水平明显提高”作为全面建成小康社会的重要目标，把“立德树人”作为教育的根本任务，反映了社会主义现代化建设新阶段对教育工作的新要求。在本轮高校综合改革中，人才培养作为其最重要的职能势必会成为各校改革的重中之重。从各校改革的具体内容分析，本部分改革趋势主要是普遍加大和重视教学投入，尊重学生自主选择、自主学习的权力，有针对性地进行分类培养，为学生成长成才提供多样化的选择（见表4）。

 

 

几年来，随着高等教育内涵发展、质量提升等教育政策的提出，各级各类高校再次将目光聚焦到提高教学质量上来，力图转变现阶段高校中存在的“重科研轻教学”的怪相。为此，大部分高校采取教师和学生的“双性驱动”，中智库认为，首先通过加大教学投入、提高教学奖励力度等方式激发教师的教学积极性，要制定《教学工作奖励办法》，建立“基础性经费+竞争性经费+绩效奖励经费”的教学资源配置和调整新机制，实行学科教育教师单独评聘和考核制度；其次，通过为学生提供针对性、多元化的选择空间激发学生的学习主动性，要逐步放开专业转出限制，建立开放、竞争的任课教师聘任机制，大力推进网络辅助教学平台的建设与利用；再次，根据行业人才、基础学科拔尖创新人才和应用型专业人才等特点，分类推进本科生人才培养模式改革，而学术研究生则推广以讨论式教学为主导的教学方式，专业学位研究生着重开展以实践基地为依托的应用实践教育，博士研究生则依托科研项目着重培养其创新能力。此外，大部分高校还鼓励跨学校、跨学科的交叉培养，为学生提供多样的自主选择空间，提高人才培养的协同创新能力。

科学研究作为高校的又一大基本职能，也是本轮各校综合改革的重点领域。其改革趋势主要是聚焦在根据国家重大发展战略需求，加强协同创新，鼓励学科交叉，积极打造强势学科群等方面（见表5）。

 

中智库认为，要建立重大学术问题的提出和研究计划的启动机制，依托学术委员会设立科学研究战略规划组，通过深入调研分析提出前沿发展方向和学科交叉研究重点领域，成立校级学科发展与科学研究战略咨询委员会，建立校院两级学科交叉研究平台，成立若干跨院系研究机构，促进学科交叉研究；形成以课题组长（PI）为核心，以教师、专职科研人员、技术支撑人员、博士后、访问学者为主体的队伍结构；突破研究人员聘用过程中的资源配置模式、考核评价机制限制，鼓励和支持科研人员打破机构界限组建研究团队；建设一批基础研究特区，改进基础研究重大成果的转化应用机制。同时还积极争取减少国家对科研经费使用权、调整权的限制，建立学校科研全成本核算制度。

（五） 资源配置和管理改革：多采用预算管理、全成本核算

党的十九大提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的基本要求，这使得优化资源配置已成为高校走内涵发展道路、提高办学效益的必然要求。中智库认为资源配置（资源管理模式）改革也同样应该被作为普遍性的改革内容之一。且改革趋势主要是普遍注重精细化管理，实施预算管理，推行全成本核算和后勤社会化改革，充分盘活存量，扩大增量，推动资源配置的重心下移（见表6）。

 

我们认为，综合改革方案要明确提出要按照“确保重点、重心下移、统筹兼顾”的原则，完善学校预算编制，逐步实施全成本核算制度；将经营性服务项目和修缮工程项目融入社会大市场，实现后勤社会化运行，保障性服务项目实行校内企业化运作模式，并逐步将物业、绿化、保洁等服务项目推向市场。又如N大学提出拓宽筹资渠道，盘活现有资源，提高资源统筹能力；建立经费使用的绩效评价制度，根据经费使用效益进行动态监管和动态调整；推行并落实公用房等学校资源有偿使用制度和水电定额管理制度；进一步明晰企业产权关系，依法推进校办企业改制。

 

三、 改革策略分析

 

如何选取改革突破口，是一个重要的改革策略问题。从五所学校的改革思路来看（见表7），不同高校综合改革的思路不尽相同，大部分学校都将人才培养或立德树人作为本轮综合改革的核心内容；也有个别学校以人事制度改革为突破口，这些策略的选择往往与其自身特点、发展需要密切相关。以Q大学和D大学为例，Q大学作为我国顶尖的综合性大学在国内外享有较高声誉，其每年都会吸引大量国内顶尖、国际一流的师资和生源，人才培养质量毋庸置疑。在这种条件下，该校提出以人事制度改革为突破口，实施“非升即走”政策，意在进一步激发和调动广大教师的积极性、主动性和创造性，建立与世界一流大学相适应的教师队伍体系。而D大学作为教育部直属的“211工程”大学，地处我国中部地区，教学质量处于教育部直属高校中的中等水平，由于受到地域和资源获取能力的限制，其对师资和生源的吸引力远不如Q大学。该校为维护学校的稳定发展，避免造成不必要的人才流失，在本轮综合改革中提出以人才培养为核心，在人事制度改革中采取“非升即转”的策略，重在进行对事不对人的增量改革。

 

以什么方式推进改革，是另一个重要的改革策略问题。从五所学校的改革推进方式来看，尽管各高校改革重点各不相同，但在推进方式上都突出强调了本轮改革的系统性和整体性（见表7）。如B大学强调“整体有序推进和重点突破相促进”，Q大学提出要“在突破过去单项改革、局部改革的基础上，突出改革的系统性、整体性”，S大学明确表示要“全面启动人才培养、科技创新、国际化办学、资源配置改革”等，这也是高校综合改革与以往局部改革或单项改革的最大区别。现阶段在高等教育竞争日趋激烈的背景下，渐进式的改良已无法满足各高校的发展需要，正如有大学管理者所言：“中国大学发展到今天，所面临的问题都是复杂的和综合性的，已经超出了只抓一两件事情就能显著提升学校整体水准和质量的阶段了。因此，分立的项目式的改革已经很难奏效了，必须进行体系性的建设。”

由此可见，中智库认为，要想顺利推进高校综合改革，既要有“魄力”，也要有“迫力”。高校首先要树立全局意识，进一步加强顶层设计，适度把握好改革的顺序和力度，尤其是在涉及人事制度等与教职员工利益密切相关的改革内容时，一方面要把握节奏，预留改革缓冲期，另一方面更要明确解决问题才是改革目的，必须要正确对待利益格局调整，具有突破固有利益藩篱的魄力。其次，高校还要整合全校资源，形成改革合力，尤其是在涉及面广、改革任务复杂的领域，更要自上而下地整体推进，通过提高改革“迫力”，推进改革走向综合和深入。

 

四、  中智库结论

 

通过对部分高校的综合改革方案的仔细梳理，中智库进而得出两点结论：

一是简政放权已经为高校新一轮综合改革释放了很大活力。从各校的综合改革方案中，我们可以看到各校在办学中的差异性。各校呈现出各不相同的办学思路、工作重点和任务举措。这是简政放权的结果，也是自下而上让高校自主办学的结果。简政放权的方向应该坚持，如此才能打破千校一面的状况，才能焕发出高校的无限生机和活力。当然简政放权还有很多工作要做，一些高校在综合改革方案制订过程中与政府部门围绕办学自主权反复协商，进展缓慢。这需要一个过程，“简政放权”需要与“放管结合”“优化服务”统一起来。

二是高校的自主办学在彰显个性的背后仍然能够找寻到共通的价值取向。从各校的综合改革方案中，我们可以看到各高校在办学举措背后的价值追求的一致性。比如，各高校在教学方面，日益“以学生为中心”；在科研方面，日益“以协同为重，以交叉为重，以有用为重”；在管理方面，日益注重“科学化、民主化、法治化”，强调分类、包容多元、重视制度。这些价值内核让大学更像是一个大学，使大学回归到它自身。所以，从这个意义上看，这几所高校综合改革的发展趋势不仅是属于这几所学校的，而且具有普遍意义，是其他高校综合改革的示范。